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| Participação
popular e cooperação intermunicipal: os Planos Diretores de Cruzília e
Minduri MG |
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Ítalo I. C. Stephan é arquiteto, doutor pela FAU-USP, professor do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa. Paulo Tadeu Leite Arantes é engenheiro arquiteto, doutor pela FAUUSP, professor do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa. Luiz Fernando Reis é licenciado em desenho e plástica, mestre pela UFRJ, professor do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa. Camila de Souza Lopes e Beatriz Campos Fialho são estudantes do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa. |
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A participação popular é um dos elementos institutivos de uma gestão democrática. A população, portanto, tem o direito e o dever de participar diretamente da discussão e definição do destino das questões afetas ao que ocorre no seu município. Tal participação ocorre através de movimentos sociais independentes do poder executivo e também por meio de uma série de instrumentos legais predispostos na Constituição e presentes nos planos diretores. Tais canais são imprescindíveis para o controle da sociedade sobre o Estado, de forma a superar o autoritarismo e o populismo. Em outubro de 2001
foi promulgado e entrou em vigor a Lei 10.257, conhecida como Estatuto
da Cidade (1). Nesse importante documento foram estabelecidas regras e
obrigações para que cerca de 1.600 municípios brasileiros elaborassem
e aprovassem seus planos diretores até o prazo de outubro de A inclusão da participação popular como poder político e de cidadania aparece na Constituição Federal de 1988 (2). A carta Constitucional estabeleceu as bases para a democracia participativa e para a abertura de canais de participação. A participação popular foi considerada pelo Estatuto da Cidade uma das condições básicas para a formulação dos planos diretores. Nele foram estabelecidos procedimentos para o processo participativo, nos quais foram incluídos: a exigência de ampla divulgação do plano, a realização da leitura participativa, o debate das propostas e formas para a realização do tão desejado casamento entre o planejamento e a gestão urbanos (3). As resoluções nº 25, de 18 de março de 2005 (Orientações quanto à forma de elaboração, implementação e execução dos Planos Diretores Municipais e condições de obrigatoriedade de elaboração pelos municípios) e a de nº 33, de 01 de julho de 2005 (Orientações e Recomendações quanto ao conteúdo mínimo do Plano Diretor) emitidas pelo Conselho das Cidades foram as principais referências para o desenvolvimento da metodologia de assessoramento ao processo de elaboração dos planos diretores. O Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa – DAU/UFV tem participado, sob a forma de assessoria, na elaboração, dentre outros, dos planos diretores participativos dos municípios mineiros de São Sebastião do Paraíso (2003), Ouro Fino (2006) e Guaxupé (2006). Em reunião conjunta AMAG – Associação de Municípios da Microrregião do Circuito das Águas e AMM – Associação Mineira de Municípios, realizada em São Thomé das Letras em 2 de dezembro de 2005, dois municípios que fazem parte da área de abrangência do Programa Estrada Real (4) no trecho denominado Caminho Velho, entre Paraty e Ouro Preto, se interessaram em elaborar seus planos diretores com assessoria do DAU/UFV. A partir desse interesse, um grupo de professores do DAU/UFV se candidatou ao edital aberto pelos Ministérios da Ciência e Tecnologia e das Cidades (5) com o trabalho intitulado “Construção de planos diretores participativos na área de abrangência do programa Estrada Real: uma estratégia associativista e de capacitação para os municípios de Cruzília e Minduri, MG”. Os objetivos do projeto incluíram:
A proposta continha uma nova visão de elaboração do plano diretor, na medida em que propunha uma ação conjunta e de cooperação intermunicipal. Esperava-se que a iniciativa servisse como exemplo para os demais municípios que compõem a microrregião da AMAG e da área de abrangência do Circuito Estrada Real. Estes municípios constituem, na grande maioria, pequena expressão demográfica e econômica, para os quais o associativismo poderia representar um importante passo no fortalecimento das ações municipais. Considerando as características do Circuito, baseadas no turismo relacionado ao patrimônio cultural e ambiental, são necessárias políticas públicas cujas ações ultrapassem a escala local. O Estatuto da Cidade e o plano diretor A história dos planos diretores no Brasil mostra que muitos não passaram de documentos natimortos. A implantação foi impedida ou ignorada por uma série de motivos, dentre eles os que envolvem a ideologia ditada pelas elites, além da sua desvinculação com a sociedade. Fazer e aprovar um plano diretor foi sempre um grande desafio, mas garantir sua aplicação demonstrou ser tarefa de raro sucesso (6). Mesmo os planos novos, feitos com participação popular, recheados de dispositivos auto-aplicáveis estão fadados a um retumbante fracasso, caso a recorrente vontade política continue a ser a de não aplicá-los. É notório o conhecimento de que muitos planos foram feitos apenas para cumprir uma exigência legal. Há algumas condições mínimas que poderão proporcionar resultados positivos: a continuação do processo participativo através dos conselhos municipais, dos instrumentos de Gestão (Encontro da Cidade; Assembléias Territoriais de Política Urbana e Orçamento participativo) e dos instrumentos de participação popular (Audiências; Debates; Consultas públicas e Iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano). O Plano Diretor é o principal instrumento da política urbana previsto no Estatuto da Cidade. Mais do que um documento técnico, o plano é um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções, conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território. Além da participação, exige publicidade e a garantia do acesso às informações produzidas durante o processo de elaboração e na fiscalização da implementação. O Estatuto da Cidade aponta, dentre outros aspectos, para a importância do planejamento das cidades; a correta ordenação e controle do uso do solo; a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais e de expansão urbana, afirmando a responsabilidade do município em relação ao controle do uso e ocupação do solo das zonas rurais. Objetiva a justa distribuição dos benefícios e ônus do processo de urbanização, através de estabelecimento de mecanismos de correção de distorções, para diminuir a segregação social; a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, visando efetivar o direito à moradia daqueles que vivem em condições precárias e sem segurança jurídica de proteção. Os planos diretores participativos de Cruzília e Minduri Os trabalhos de elaboração dos planos de Cruzília e Minduri (ver quadro 1) foram iniciados simultaneamente, em fevereiro de 2007. Os municípios estão localizados no Sul do estado de Minas Gerais e ambos fazem parte do Circuito das Estâncias Hidrominerais. Apresentam um Índice de Desenvolvimento Humano – IDH similares entre si e os municípios vizinhos (ver quadro 2), embora inferiores a Varginha, município pólo da região.
Metodologia Para a elaboração dos Planos Diretores, seguiu-se a seguinte metodologia. Etapa 1 – preparação do processo de elaboração dos planos Essa etapa coube inicialmente às Prefeituras Municipais e envolveu:
Etapa 2 – mobilização e capacitação Essa etapa consistiu em organizar a participação, mediante a mobilização dos diferentes setores das comunidades locais para a construção dos Planos Diretores de cada município. Aos consultores da UFV ficou a responsabilidade de esclarecer a população local quais eram os objetivos e o conteúdo de um Plano Diretor, bem como ministrar um Encontro de Capacitação para os membros do NGI e Agentes Mobilizadores. Nessa etapa foram desenvolvidas as seguintes atividades:
Etapa 3 – levantamento da realidade local O levantamento de dados sobre os municípios foi feito pela equipe técnica da UFV em conjunto com as equipes técnicas das prefeituras, de duas maneiras distintas:
Para Cruzília foram distribuídos cerca de mil fôlderes. A divulgação de textos informativos sobre os trabalhos e a publicação dos editais para a realização das reuniões públicas foram realizadas através de um jornal de circulação regional. No site da Prefeitura foi criada uma página sobre os trabalhos do plano. Antes das reuniões, automóveis com serviços de alto-falante percorreram as ruas dos bairros e, nas escolas públicas, os alunos receberam convites para serem entregues aos pais. Em Minduri foram distribuídos cerca de quinhentos fôlderes nas reuniões públicas e disponibilizados no Saguão do prédio da Prefeitura Municipal. Os editais para a realização das reuniões públicas foram disponibilizados no edifício sede da prefeitura. Embora recomendada, não houve colocação de faixas nas ruas das cidades. Em Cruzília, a consulta à população foi realizada na área urbana (3 reuniões), nas comunidades rurais mais populosas e em locais mais acessíveis para mais de uma comunidade, totalizando 5 reuniões. Em cada reunião foi eleito um delegado e um suplente. Os delegados teriam o papel de representar a população nas etapas seguintes, ou seja, no Debate e na Audiência pública. As reuniões setoriais, num total de 6, foram realizadas com representantes de órgãos públicos e da sociedade organizada. Nas quatorze reuniões realizadas o número de presentes chegou a 687. (ver quadros 3 e 4) Em Minduri, a consulta à população foi realizada apenas na área urbana. As reuniões setoriais, num total de sete, foram realizadas com representantes de órgãos públicos e da sociedade organizada. Nas nove reuniões realizadas, o número de presentes chegou a 388. Foram realizadas reuniões temáticas nas duas cidades e uma reunião conjunta com as temáticas de cooperação intermunicipal e desenvolvimento regional, com a presença das equipes técnicas e prefeitos.
Etapa 4 – elaboração do diagnóstico Essa etapa corresponde a um trabalho interno dos assessores da UFV em conjunto com as Equipes Técnicas das prefeituras, supervisionado pelo Núcleo Gestor Intermunicipal. Compreendeu as seguintes atividades:
Etapa 5 – apresentação e discussão das leituras Esta etapa inclui o envolvimento da comunidade representada pelos delegados na discussão das estratégias visando ao encaminhamento de diretrizes para a elaboração do Plano Diretor e da legislação urbanística. Inclui as atividades de Planejamento, organização e realização do Debate Público e da Sistematização dos encaminhamentos e discussões provenientes do Debate Público. Os Debates Públicos do Plano Diretor tiveram como objetivo apresentar os resultados da leitura comunitária e das reuniões setoriais realizadas, para serem debatidos de forma a permitir a proposição de diretrizes e ações a serem incluídas nos Planos Diretores. O regulamento e o edital do debate foram publicados com quinze de antecedência. Nos debates estiveram presentes, além dos delegados, membros das Equipes Técnicas e dos Núcleos Gestores, o Prefeito e alguns Agentes Mobilizadores. Etapa 6: Formulação dos Planos Diretores e da Legislação Urbanística Essa etapa incluiu o desenvolvimento de:
Etapa 7 – audiência pública Realizadas para a validação ou modificação por emendas e votação, por parte dos delegados presentes, dos anteprojetos de lei a serem encaminhados às respectivas Câmaras Municipais. Etapa 8 – reunião temática sobre cooperação intermunicipal Essa reunião, realizada em Cruzília, envolveu as equipes e prefeitos dos dois municípios, com o objetivo de traçar uma política de forma a potencializar e diluir custos de ações conjuntas. Tal política constaria nos dois planos. Etapa 9 – tramitação na Câmara Municipal Juntamente com o plano diretor de cada município, caminhará na Câmara Municipal uma lei denominada “Lei dos instrumentos”, que agrupa as complementações requeridas pelo Estatuto da Cidade para a aplicação dos instrumentos urbanísticos, como o Direito de Preempção (Art. 25 do Estatuto) e Estudo de Impacto de Vizinhança (Art. 36 do Estatuto). Os documentos dos Planos Diretores, uma vez aprovados nas Audiências Públicas e com as adequações das emendas, foram entregues aos Prefeitos e encaminhados à Câmara Municipal. Etapa 10 – implementação A implementação dos Planos Diretores e da Legislação Urbanística competirá às Prefeituras Municipais, através da implantação dos respectivos sistemas de acompanhamento e gestão (Secretaria Municipal de Planejamento Urbano em Cruzília e Departamento de Planejamento Urbano, em Minduri) e da instalação dos conselhos de planejamento (COMPLAN). Características dos planos diretores participativos Na formatação da documentação a ser encaminhada para tramitação na Câmara Municipal, ficou clara a importância de produzir um plano diretor com o máximo possível de dispositivos auto-aplicáveis e identificando os agentes responsáveis pela execução e fiscalização de cada proposta de ação, obra ou programa incluído no plano. O dispositivo auto-aplicável é o dispositivo legal que, sendo completo e definido na sua formulação básica, independe de normas para ser aplicado. Para que seja autônomo, o dispositivo deve definir algum tipo de obrigação ou proibição e expor claramente sua intenção, objetivo ou ação e/ou a forma de aplicação e ainda estabelecer algum tipo de prazo (8). Para cada política setorial no plano, foi estabelecida a seguinte estrutura (ver quadro 5):
Além do papel dos conselhos, a participação popular fica garantida através da previsão de uma série de instrumentos. O sistema de planejamento foi formatado com a criação dos departamentos de Planejamento Urbano, como órgão responsável pela implementação do plano; com a criação do Conselho Municipal de Planejamento e a contratação de fiscais de obras. A principal característica comum aos dois planos foi a inclusão da política de desenvolvimento regional, cujos objetivos traçados em uma reunião conjunta entre os consultores da UFV; os prefeitos, as Equipes Técnicas e Núcleos Gestores de Cruzília e Minduri, além de representantes da Associação dos Municípios da Microrregião do Circuito das Águas – AMAG – e do Programa Estrada Real. A política de desenvolvimento regional objetiva promover ações conjuntas entre os municípios de Minduri e Cruzília, além de buscar envolver outros municípios vizinhos, de forma a:
A Associação dos Municípios do Circuito das Águas – AMAG será o órgão fundamental na coordenação de esforços para o sucesso da política de desenvolvimento regional. A AMAG, em conjunto com os Municípios de Cruzília e Minduri coordenará o desenvolvimento das seguintes ações:
Na política de desenvolvimento regional, os esforços serão concentrados no desenvolvimento das potencialidades dos dois municípios, especialmente nas atividades econômicas relacionadas à criação de cavalos, a produção de laticínios, móveis, cachaça, artesanato e ao turismo rural. Para atender aos objetivos da política de desenvolvimento regional, serão desenvolvidos os seguintes estudos geradores de futuras ações e programas para:
Segundo os planos, os Municípios de Minduri e Cruzília se associarão inicialmente nas seguintes formas:
A AMAG incentivará a inclusão de outros municípios associados como parceiros das ações descritas nos incisos I ao IV deste artigo. Considerações finais Diante de todo o processo realizado para a Leitura Comunitária, ficou a constatação de que, apesar das formas de divulgação utilizadas, a participação da população ficou acima da expectativa em Minduri, mas dentro de um padrão mais modesto para Cruzília. A participação dos membros das duas equipes técnicas, dos dois Núcleos Gestores e dos Agentes Mobilizadores pode ser considerada regular, uma vez que nas reuniões setoriais, nas fases do Debate e da Audiência, ficou constatada a ausência de parte dos membros. Um dos prefeitos afirmou que convocava os membros das equipes de Saúde para participarem das reuniões, de forma a garantir um número maior de presentes. Há algumas hipóteses para o relativo insucesso da participação, apesar da divulgação e do atendimento às exigências de prazos dos editais. Uma delas é que não existe, ainda, no Brasil, o costume da participação efetiva da população em discussões que definam os rumos de sua cidade. Ao longo do tempo toda e qualquer decisão sempre ficou a cargo dos poderes Executivo e Legislativo. O papel assumido pela comunidade tem sido muito mais o de emitir opiniões em conversas eventuais, ou de criticar as decisões que afetem negativamente grupos de munícipes. A inexistência de um debate amplo, muitas vezes não explicita os conflitos e, nesta situação, muitos debates de grande importância não acontecem. O verdadeiro debate, muitas vezes restrito aos interesses das elites locais e sem a participação popular, ocorre quando um plano chega à Câmara Municipal. É aí que muitas vezes os planos são mutilados. Um segundo aspecto a ser considerado são os termos e a linguagem técnica relacionada ao plano diretor, que mesmo explicados, ou substituídos por termos mais compreensíveis, ainda criam obstáculos para gerar interesse e permitir um entendimento mínimo da população leiga. Programas de educação e divulgação mais eficientes poderiam alcançar melhores resultados. Oportunidades de apresentação do processo como ocorreu com o Encontro da Cidade chamaram atenção de mais algumas pessoas. Há, entretanto, nos dois planos, alguns avanços como os instrumentos para a participação popular e o envolvimento da AMAG em várias políticas dos dois planos. Um aspecto positivo foi a formulação de uma política de desenvolvimento regional. Entretanto, na Audiência Pública de Cruzília, o Assessor Jurídico da Câmara Municipal considerou o seu conteúdo tímido e acenou com a possibilidade de serem incorporadas novas propostas a serem discutidas em conjunto com a Câmara de Minduri, de forma a enriquecê-la. Outro avanço é a significativa quantidade de dispositivos auto-aplicáveis presentes, características potencialmente favoráveis à implementação dos planos. A “Lei dos Instrumentos” de cada município concentra as exigências de regulamentação do Estatuto da Cidade para a aplicação dos instrumentos da política urbana. Notas 1 2 3 4 5 6 7 8 Bibliografia complementar BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para a implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília, Câmara dos Deputados, 2001. CONSELHO DAS CIDADES. Resolução nº 15, de 3 de setembro de 2004. Realizar uma Campanha Nacional de Sensibilização e Mobilização visando à elaboração e a implementação dos Planos Diretores Participativos, com o objetivo de criar cidades includentes, democráticas e sustentáveis. Disponível em: <www.cidades.gov.br> Acesso em 03 set. 2007. CONSELHO DAS CIDADES. Resolução nº 34, de 1 de julho de 2005. Emitir orientações e recomendações ao conteúdo mínimo do Plano diretor, tendo por base o Estatuto da Cidade. Disponível em: <www.cidades.gov.br> Acesso em 03 set. 2007. FERNANDES, Edésio. “Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetória do Direito Urbanístico no Brasil”. In: MATTOS, Liana Portilho (Org.) Estatuto da Cidade Comentado: lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Belo Horizonte: Melhoramentos, 2002. p. 31-64. Cruzília, Prefeitura. Plano Diretor Participativo. Anteprojeto de lei. MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis, Vozes, 2001 Minduri, Prefeitura. Plano Diretor Participativo. Anteprojeto de lei. SAULE JR., Nelson; ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade – novas perspectivas para a reforma urbana. São Paulo: Polis, 2001 (Cadernos Polis 4). VILLAÇA, Flávio. “Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil”. CSABA, Deak; SCHIFFER, S. R. O processo de urbanização no Brasil. São Paulo, FUPAM/EDUSP, 1999, p. 169-243. |
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