| Ideologização
do Plano Diretor
resenha de denise teixeira
A
elaboração de planos diretores para municípios com mais de 20.000
habitantes já é uma exigência do Governo Federal desde a Constituição
de 1988. Mas apenas com o Estatuto da Cidade (1) se estabelece
um prazo, até outubro de 2006, para que essa obrigatoriedade se
cumpra. Tarefa árdua, para o tempo curto, considerando os inúmeros
municípios e a ausência de sanções para aqueles que a desobedecerem.
O
Ministério das Cidades, na tentativa de agilizar o processo de
elaboração dos planos, publicou em novembro de 2004 dois editais,
convocando profissionais das diversas regiões do país com experiência
na elaboração de Planos Diretores Participativo, a se credenciarem
como consultores e capacitadores. Como as exigências eram muitas,
poucas equipes e profissionais individuais conseguiram se cadastrar,
então novos editais foram publicados no início de 2005, em substituição
aos anteriores, simplificando a documentação exigida e reduzindo
a pontuação mínima para o pré-cadastramento.
Porém,
este cadastramento não implicou na contratação dos credenciados
pelo Ministério das Cidades, nem por qualquer outro órgão público,
e não conferiu também habilitação automática para participar em
processos de licitações. Foi somente uma indicação.
No
Brasil de hoje existem em torno de 2500 municípios à espera dos
seus planos. Com estes números, fica claro a importância de se
estabelecer a discussão sobre o assunto.
O
professor Flávio Villaça, em tempo, acaba de escrever um minucioso
depoimento sobre o assunto. Depoimento de quem participou e participa
de perto da trajetória dos planos diretores, ou seja, do planejamento
urbano no nosso país. Suas várias publicações comprovam sua autoridade
em tratar do tema, entre eles: Espaço intra-urbano (2),
O que todo cidadão precisa saber sobre habitação (3), entre
outros textos. Seu último depoimento, veiculado pela Internet,
As ilusões do Plano Diretor, com data de publicação de
7 de agosto de 2005, tem seu principal objeto de análise no Plano
Diretor Estratégico de São Paulo: sua ideologização, suas legislações,
participação da população nas subprefeituras, planos de obras
e tudo mais que envolve o Plano.
Mas
a discussão que ele faz é mais ampla e pertinente às outras cidades
grandes e médias, onde o fenômeno “Plano Diretor” aconteceu e
continua a acontecer de forma muito similar. Villaça faz exceção
aos municípios inseridos em áreas metropolitanas (ex. Santo André,
Guarulhos, Nova Iguaçu) que funcionam na condição de cidades –
subúrbio, onde a população é mais homogênea do que as das cidades
centrais.
Para
o urbanista, um dos grandes equívocos do Plano, já começa com
sua denominação – Plano Diretor Estratégico do Município de São
Paulo. Pois se entende como “Planejamento Estratégico” uma técnica
adotada pelos norte-americanos na década de 1960 (4), onde o planejamento
deveria ser utilizado para produzir máquinas urbanas de fazer
renda. Técnica essa utilizada e aprimorada pelos urbanistas espanhóis
nas olimpíadas de 1992, em Barcelona, onde o planejamento, tem
como meta a competição entre as cidades no mundo globalizado e
informatizado, obedecendo ao ideário neoliberal. Para tanto, foram
utilizadas “Ações Estratégicas” claras e não simplesmente propostas.
No caso do Plano Diretor de São Paulo, as 338 “Ações Estratégicas”
resultantes são simplesmente propostas que não se sabe quem vai
executá-las, nem quando, nem como, nem com quais recursos.
As
“Ações Estratégicas” constam na redação final dos inúmeros planos
diretores já elaborados pelo Brasil afora (independente deles
serem destinados a municípios pequenos, médios ou grandes), que
têm em comum a força do novo termo utilizado pelo planejamento
urbano brasileiro, aparentemente solucionador dos problemas mais
urgentes, porém sem propor a utilização adequada dos meios e fins
exigidos pelo termo.
Villaça
investiga a origem do plano diretor para entender as razões pelas
quais este conceito toma força e se transforma em ideologia no
Brasil. É no Plano Agache, elaborado para o Rio de Janeiro em
1930, onde encontra sua primeira semente. O autor ironiza, de
certa forma, como a idéia de Plano Diretor – instrumento que nunca
existiu na prática – possa ter adquirido tanto prestígio, sendo
difundido e adotado rapidamente pela elite da sociedade, e principalmente
por arquitetos e engenheiros ligados a problemas urbanos, políticos,
diversas faculdades, empresários (principalmente do setor imobiliário)
e pela imprensa.
Porém,
é na década de 1960, período de ditadura militar, com o SERFHAU
– Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, que os planos, de
fato, serão instituídos, e elaborados por técnicos. E somente
técnicos, pois a população ficou alheia a qualquer decisão. Como
bem diz Villaça, “A valorização dos planos urbanos se insere no
contexto da supremacia do conhecimento técnico e científico como
guia da ação política, ou seja, a ideologia da tecnocracia” (p.
21). Evidentemente esses planos não funcionaram e ficaram limitados
às gavetas dos órgãos públicos. Após estas e outras experiências
frustradas, e atentos à ambigüidade das possibilidades advindas
do planejamento, desenvolveu-se a idéia do plano participativo,
para que houvesse um controle da ação do Estado pela sociedade.
Para tanto, a população deve contribuir na sua elaboração, viabilização
e acompanhamento permanente e concomitante a todas as administrações
municipais.
No
entanto, participação não é tarefa fácil e requer conhecimento
e interesse das pessoas envolvidas no assunto a ser tratado. O
discurso da sua importância é brilhante, mas a prática esta longe
de acontecer. Para se atingir este objetivo, depara-se com dificuldades
reais. Como elaborar o chamado plano participativo com uma população
pouco habituada a essas práticas? Sabe-se que a baixa escolaridade
e precária formação dos muitos tidos como alfabetizados, entre
outros problemas, são entraves significativos para que ocorra
a participação. O papel pedagógico das escolas poderá ser fundamental
para um envolvimento inicial, introduzir no ensino fundamental
e médio conteúdos referentes a cada município tratado, levando
seus desenhos (mapas locais, regionais e outros), maquetes (executadas
pelos próprios alunos), dados históricos (origem e outros), compreensão
dos aspectos sociais, das atividades econômicas, do meio ambiente,
da infra-estrutura e transporte, das legislações existentes que
regulam o município, seria a forma mais lúcida de aproximar os
jovens e, com o tempo, a população em geral, e fazê-los participar
de um projeto para o lugar onde se vive.
Villaça
acompanhou de perto, muitas vezes pessoalmente, apenas como observador,
todo o processo de participação da população nas diversas subprefeituras
do município, durante a elaboração do Plano Diretor de São Paulo.
Ele conclui que a participação não depende de escolaridade – ranço
de uma ideologia vigente – mas sim, dos interesses em pauta. Sua
teoria é comprovada através do relato extraordinário dos dados
publicados: população, faixas salariais, número de responsáveis
por domicílio, número de participantes das reuniões, quantos falaram,
quais os assuntos tratados, etc.
Com
esses dados evidenciados, o autor reforça a tese quanto ao Quadrante
Sudoeste – região que concentra os distritos com as mais altas
rendas domiciliares da cidade de São Paulo – modelo típico da
grande diferença de condições de vida, poder político e poder
econômico existentes nas maiores cidades brasileiras. Esta concentração
de privilégios, mantida há décadas, é constatada nos diversos
planos urbanísticos propostos para esta área. Segundo ele, o zoneamento
é o exemplo mais contundente: sendo uma legislação, deveria atuar
sobre o espaço urbano, variando de local para local da cidade.
Contudo, argumenta que “sua finalidade real vem sendo proteger
o meio ambiente e os valores imobiliários de interesse da minoria
mais rica, contra processos que o degradem” (p. 46), pois as áreas,
de fato, controladas pelo zoneamento, a Z-1, sempre foram fiscalizadas,
enquanto no resto da cidade, a maior parte – onde a população
é mais pobre – este mesmo zoneamento não proíbe quase nada.
Os
conflitos de interesse geraram uma participação significativa
nas reuniões pela população dessas sub-prefeituras do Quadrante
Sudoeste. Nesta parte da cidade, como bem analisa Villaça, havia
interesses claros nas propostas do Plano e por essa razão participou-se
ativamente das audiências públicos ou fora delas, pois o assunto
em questão lhes dizia respeito. No entanto, os debates que aconteciam
nas reuniões em outras sub-prefeituras de grande densidade populacional,
como a da Cidade de Tiradentes, Itaquera, M’Boi Mirim, tinham
baixíssima freqüência: faltava assunto nos encontros, com certeza
não tinham conhecimento do Plano, portanto seus problemas não
eram apontados como prioritários, mantendo-os longe das discussões,
perdendo a oportunidade de colocar suas necessidades mais urgentes
e serem atendidos.
A
imprensa, grande defensora do Plano Diretor de São Paulo durante
sua elaboração e participante da ideologia vigente, tem nele o
grande solucionador de todos os entraves da cidade e chegou a
afirmar em editais, que sua ausência é o que acarreta o rápido
crescimento da cidade, sendo a grande causa dos seus problemas;
ao invés de “desigualdade de riqueza e de poder político da sua
população, pelo desemprego, pela miséria, pelas más condições
de saneamento, de saúde, moradia e educação da maioria” (p. 10).
A imprensa valoriza, sobremaneira, as “novas” determinações do
Plano, principalmente no que se refere ao meio-ambiente, esquecendo-se
que muitas delas não passam de cópias de leis estaduais vigentes
há décadas, mas nunca cumpridas.
Exemplo
contundente da não obediência às legislações existentes é quanto
à proteção dos mananciais (legislação inicialmente municipal,
depois estadual), onde existe uma grande restrição quanto ao uso
e ocupação do solo nessas áreas, para evitar a poluição das represas
e preservar os recursos hídricos. No entanto, o que acontece,
particularmente nas bacias de Guarapiranga e Billings, abastecedoras
de água da cidade de São Paulo, é a ocupação acelerada de suas
margens, conseqüência da ausência de alternativas de moradia para
a população de baixa renda da cidade. Estes exemplos são elucidativos,
pois mostram que as leis já existem, mas muitas vezes não são
cumpridas. Fica a indagação: para que mais leis em setores onde
elas já existem? Para a imprensa, o plano é visto com a “salvação
da cidade”, em todos os sentidos, sem uma avaliação mais profunda
do assunto.
O
autor enfatiza a prepotência das leis de planos diretores, quando
define seus projetos para diferentes áreas como saneamento, meio
ambiente, transporte, educação entre outras, que são da esfera
estadual e federal. Ou seja , o plano diretor seria mais poderoso
que qualquer outro projeto do governo, esquecendo-se que o município
é quem deve compatibilizar seus planos aos do estado, e não o
contrário.
Em
São Paulo, projetos como os CEUS, o Bilhete Único ou dos Corredores,
que já vinham sendo gestados bem antes do Plano, pelas Secretarias
de Educação e de Transportes, constam nele como se fossem projetos
novos, exemplos típicos citados por Villaça onde a administração
condicionou o plano e não o contrário.
Comenta
também a quantidade de planos existentes para o Município de São
Paulo (Plano Municipal de Saneamento Básico, Plano Municipal de
Educação, Plano Municipal de Saúde, entre outros), demonstrando
que este excesso de planos confusos e irracionais comprovam que
o apelo a eles é duvidoso, contribuindo para desacreditá-los,
por um lado, mas também, contrariamente, ajudando a manter sua
imagem de “salvador” de todos os problemas existentes na cidade.
O que confirma um ideário vigente de uma tecnocracia onde o conhecimento
técnico e científico deve ser o condutor da ação política.
O
Estatuto da Cidade (lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001) criou
instrumentos que podem viabilizar, em alguns casos e se bem utilizados,
o conteúdo material dos planos em geral. Contudo, instrumentos
como a Outorga Onerosa, as Operações Urbanas Consorciadas, a Transferência
do Direito de Construir, podem ser apropriadas, na maioria das
vezes, para as grandes cidades e pouco, ou quase nada, nas pequenas
e médias. Pois tais instrumentos são estimuladores de concentração
de população, onde a terra é disputada acirradamente, o que não
ocorre nas cidades menores, onde a especulação imobiliária praticamente
inexiste. No entanto, os instrumentos Direito de Preempção e as
Zonas Especiais de Interesse Social, podem, se bem utilizados,
melhorar a qualidade dessas áreas urbanas. No que se refere as
áreas rurais, correspondentes a maior parte da superfície dos
municípios, o Estatuto não contempla políticas agrárias específicas,
mesmo por que o assunto é da alçada da União, mas determina que
os planos sejam obrigatórios para os municípios como um todo.
Para
Villaça, o Estatuto da Cidade avança quando confere força ao Plano
Diretor a partir dos dispositivos sobre função social da propriedade
e pelas penalidades nele contidas. No entanto, constata que depois
de quatro anos de vigência do Estatuto, pouco se efetivou, pois
nenhuma lei municipal específica foi aprovada (exigência do art.
5 do Estatuto da Cidade) e nenhum proprietário de imóvel não edificado,
subutilizado ou não utilizado, foi notificado.
As
ilusões do Plano Diretor é uma análise formidável das dificuldades,
possibilidades, resultados e ideologização do planejamento urbano
no Brasil. Possível, somente, por decorrer da experiência teórica
e prática de um urbanista consistente e principalmente corajoso.
Flávio Villaça escreve sobre as novas possibilidades de planejar,
contando para tanto com a participação da maioria, vítima maior
do ônus caótico urbano.
Notas
1
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (Fernando Henrique Cardoso; Pedro Parente).
Estatuto da Cidade, Medida Provisória nº 2.220, 4 set.
2001. <www.estatutodacidade.org.br/download/estatuto-da-cidade.zip>.
(acessado em 3 nov. 2005).
2
VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano. São Paulo, Studio
Nobel, 2001.
3
VILLAÇA, Flávio. O que todo cidadão precisa saber sobre habitação.
São Paulo, Global editora e distribuidora Ltda., 1986.
4
ARANTES, Otília. “Uma estratégia fatal. A cultura nas novas gestões
urbanas”. ARANTES, Otília . VAINER, Carlos e MARICATO, Ermínia.
A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. Petrópolis,
RJ, 2000, Editora Vozes, 2000.
Denise
Mendonça Teixeira, arquiteta, mestre em Arquitetura e Urbanismo
pela Universidade Mackenzie com a dissertação “Plano Diretor do
Município de Ipiaú – BA: limitações e possibilidades”.
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