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architexts ISSN 1809-6298


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Apresenta-se considerações sobre o verdadeiro papel dos planos diretores no desenvolvimento urbano, argumentando que a grande maioria dos chamados planos diretores não são planos, mas sim conjuntos de normas que dizem aos cidadãos o que podem ou não fazer


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SABOYA, Renato T. de. Planos diretores como instrumento de orientação das ações de desenvolvimento urbano. Arquitextos, São Paulo, ano 07, n. 074.05, Vitruvius, jul. 2006 <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/07.074/338>.

Muito se tem sido discutido sobre os planos diretores. Com a aprovação do Estatuto da Cidade esse instrumento voltou a despertar atenção da sociedade, depois de anos de descrédito. Neste artigo argumentamos que a grande maioria dos chamados planos diretores não são, na verdade, planos. Eles são conjuntos de normas que dizem aos cidadãos (e somente a eles) o que podem ou não podem fazer, e isso não pode ser caracterizado como um plano. Eles dizem se é possível ou não construir numa determinada área, e até quantos pavimentos; se naquela rua ou naquele bairro será possível abrir uma mercearia ou se o proprietário terá que procurar um outro lugar.

Assim, o zoneamento tem sido tradicionalmente associado ao plano, enquanto que na verdade um plano não se resume a isso. Mas então o que é um plano? Para que ele serve e como funciona? Este artigo busca discutir essas questões e contribuir para o debate, tão atual, sobre os novos princípios que devem orientar a elaboração de planos diretores municipais.

O que caracteriza um plano?

Um plano de verdade é a definição de um caminho a ser percorrido para que se alcance um objetivo ou um conjunto de objetivos. Esse caminho é percorrido através de ações que devem ser tomadas pelos diversos atores que participam do desenvolvimento urbano. Portanto, o plano diretor deve indicar quais são essas ações, e como elas se integram para constituir o caminho que nos leva da situação atual à situação desejada.

A figura 1 ilustra esse argumento. Nela, três situações de decisão estão representadas, identificadas pelos horizontes de tempo em que supostamente devem ser enfrentadas. A primeira alternativa da decisão 1 (ação 1a) pode ter como resultados “result. 2a” ou “result. 2 b”. Esses resultados não estão sob domínio do planejador e, dependendo de qual se concretizar, irão influenciar as escolhas posteriores. O caminho a que nos referimos, portanto, é o conjunto de escolhas que devem ser feitas e, obrigatoriamente, deve levar em consideração as incertezas que podem influenciar nos resultados finais. É importante notarmos também que uma opção feita pelo planejador necessariamente exclui das decisões posteriores uma série de possibilidades.

Vamos exemplificar com um caso mais simples: você precisa escrever um texto para entregar ao seu chefe na semana que vem. Você não sabe por onde começar, nem o que terá que fazer para poder cumprir sua missão, e por isso resolve fazer um plano de trabalho. A situação atual é: você não tem nenhum texto pronto, nem tem o conhecimento necessário sobre os conteúdos que servirão de base para o plano. A situação desejada é: ter o texto pronto com um nível de qualidade adequado para deixar você e seu chefe satisfeitos. Seu tempo é curto, por isso é importante planejar as ações para não se perder em atividades que não lhe deixarão mais perto de seus objetivos.

Os objetivos, portanto, devem ser identificado logo no começo da elaboração do seu plano de trabalho, pois são eles que irão guiar a escolhas das ações. Sempre que se resolve fazer um plano, ao menos um objetivo geral já está definido, que é a própria razão pela qual se decidiu planejar. No seu caso, o objetivo geral é escrever um texto com um nível de qualidade adequado para deixar você e seu chefe satisfeitos no prazo de uma semana. Para se alcançar esse objetivo geral, alguns objetivos específicos são necessários. Por exemplo: pesquisar o que já foi dito sobre o tema na imprensa; coletar a opinião das pessoas envolvidas com o tema; fazer um esboço e submeter a uma apreciação prévia do seu chefe; fazer a revisão gramatical, e assim por diante.

Os objetivos específicos possuem diferentes níveis de especificidade, levando desde o objetivo mais geral até as ações específicas. Uma vez que esses objetivos estejam organizados, é possível chegar ao seguinte plano de trabalho:

Dia 1
Pesquisa sobre o tema na imprensa / Observações: Restrição às últimas duas semanas; Jornais: Jornal 1 e Jornal 2;

Dia 2
Pesquisa sobre o tema na imprensa / Observações: Restrição às últimas duas semanas; Revistas: Revista 1 e Revista 2;

Dia 3
Elaboração da entrevista / Contato para agendamento das entrevistas / Observações: Entrevistados: Fulano de tal, Sicrano da Silva e Beltrano de Souza;

Dia 4
Elaboração do rascunho inicial do texto / Listagem dos principais tópicos a serem abordados / Ordenação dos tópicos / Primeiro bloco de entrevistas;

Dia 5
Segundo bloco de entrevistas / Redação do esboço do texto completo / Envio para a avaliação prévia;

Dia 6
Pesquisa sobre o tema na imprensa nos últimos 3 dias / Aguardar feedback sobre o texto;

Dia 7
Revisão do texto / Incorporar sugestões / Inserir novos informações encontradas / Fazer a revisão ortográfica / Entregar o texto.

Isso pode ser considerado um plano na medida em que identifica as ações que você deve tomar para alcançar seus objetivos. Agora imagine que seu plano fosse feito segundo a visão de plano diretor que existe atualmente no Brasil. Ele ficaria mais ou menos assim:

Objetivos

1. Escrever um texto com um nível de qualidade adequado para deixar você e seu chefe satisfeitos no prazo de uma semana;

2. Pesquisar sobre o tema.

Normas

  • O tempo máximo para pesquisar sobre o tema é de 24 horas e deve cobrir, no mínimo dois jornais de grande circulação e uma revista de abrangência nacional;
  • O texto não pode ser entregue sem a devida revisão ortográfica, salvo na condição de esboço para avaliação;
  • O número mínimo de entrevistas a serem realizadas é de 2.
  • O texto deve ser feito em papel tamanho A4 e conter, no máximo, 12 páginas.

Com esta simplificação caricaturesca pretendemos mostrar que este último exemplo não poderia ser considerado um plano, uma vez que dá muito pouca orientação quanto às ações que devem ser levadas a cabo. Por um lado, estão objetivos muito genéricos que, apesar de darem uma indicação do rumo que se deseja seguir, não são capazes de indicar e organizar a seqüência de ações a serem tomadas. Nos planos diretores seus equivalentes seriam "aumentar a qualidade de vida da população" e "promover uma justa distribuição dos equipamentos urbanos". Frases que indicam uma direção, mas dizem muito pouco sobre como chegar lá.

Por outro lado, estão as normas, estabelecendo limites para o que pode ou não pode ser feito, mas também dizendo muito pouco sobre o que deve ser feito, em que ordem e com que nível de urgência. Nos planos diretores são exemplos típicos as normas de uso e ocupação do solo, com seus índices de aproveitamento, taxas de ocupação e números de pavimentos.

Por isso, para que se possa chamar de plano ele deve conter orientações explícitas para guiar as ações futuras. Assim podemos entender um plano diretor como um documento que sintetiza e explicita os objetivos consensuados para o Município e estabelece princípios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base para que as decisões dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano convirjam, tanto quanto possível, na direção desses objetivos.

Orientações para as ações

Entretanto, um plano diretor é um documento muito mais complexo que um plano de trabalho individual, visto que lida com muito valores diferentes, muitos deles conflitantes, e com as ações de um número muito grande de atores. Por esse motivo, é impossível especificar com clareza todas as ações que devem ser concretizadas. É necessário que as orientações possuam um certo grau de flexibilidade e versatilidade para dar conta dessa complexidade.

Essas orientações podem ser de três tipos básicos:

1.   Estabelecimento de princípios ou critérios através dos quais as alternativas futuras de ações públicas ou privadas possam ser avaliadas e escolhidas. Esses princípios ou critérios podem variar desde declarações bastante genéricas até declarações específicas, auto-aplicáveis. Alguns exemplos dessas diretrizes podem ser:

  • dar prioridade para as ZEIS na provisão de infra-estrutura de saneamento básico;
  • garantir a continuidade viária entre loteamentos adjacentes;
  • garantir acesso à informação pública para toda a população.

Através desse tipo de orientação, é possível induzir a que, no futuro, os recursos disponíveis sejam direcionados às ZEIS, ao invés de serem aplicados nos bairros das classes mais ricas (isso pode parecer óbvio, mas essa distorção no direcionamento dos recursos é bastante comum).

Esse mecanismo fica explícito, por exemplo, no plano europeu de desenvolvimento espacial (1), que define suas políticas e diretrizes como "fontes de referência" para as ações no espaço: "em seus objetivos e diretrizes ele fornece uma fonte geral de referências para ações com impacto no espaço, levadas a cabo por decisores públicos e privados".

2.   Delineamento a priori de ações ou conjuntos de ações (programas) a serem implementados em horizontes de tempo determinados. Um programa poderia ser, por exemplo, o "programa de regularização fundiária", composto pelas ações de:

  • identificação e cadastro das famílias carentes;
  • levantamento topográfico das áreas; e
  • designação de apoio técnico-jurídico.

Esse delineamento tem limitações, uma vez que quanto mais um determinado tema está sujeito a incertezas, mais difícil é definir quais ações devem ser tomadas com relação a ele. E as fontes de incertezas são muitas. Quanto mais distante no tempo, maior a incerteza; quanto maior a quantidade de ações interdependentes, maior a incerteza. Por esse motivo, a especificação de ações concretas tende a funcionar melhor com questões emergenciais e de curto prazo, assim como com aquelas sobre as quais as dúvidas e discordâncias sejam menores.

Essas ações podem também ser específicas a ponto de se aproximarem do conceito de projetos urbanos, dentro da tradição da arquitetura e do urbanismo. Os exemplos mais comuns são o traçado de novas vias, que indicam intenções de organização espacial, integração entre pontos da cidade, etc. Estes, entretanto, a rigor não podem ser considerados projetos, uma vez que os reais projetos só serão feitos quando os recursos forem disponibilizados para isso. São, da mesma forma que os outros exemplos, diretrizes para os projetos e as demais ações necessárias à execução da via.

3.   Limitação das possibilidades de escolha por parte dos atores individuais (privados). Esse tipo de orientação, na verdade, "orienta" a escolha dos atores removendo algumas opções do espectro de alternativas possíveis. Um zoneamento, por exemplo, que estabeleça limitações a certas atividades exclui essa escolha por parte dos indivíduos. Assim, uma indústria não pode se instalar em áreas residenciais, edifícios de 12 pavimentos não podem romper com a ambiência de áreas históricas, etc.

Funcionamento dos planos diretores

Para um plano poder funcionar, portanto, ele precisa orientar as ações futuras, utilizando pelo menos esses três tipos de mecanismos de orientação. Entretanto, isso é apenas o primeiro requisito. Para que ele funcione realmente é preciso que ele seja utilizado como referência no momento de implementar as ações. Voltando ao exemplo do plano de trabalho individual, isso quer dizer que o plano não terá utilidade alguma se, no momento de começar a elaborar o texto, você resolver mudar completamente sua estratégia, decidindo na hora quais ações implementar, à medida que for sentindo a necessidade de uma ou outra coisa. Para o plano funcionar, ele precisa ser utilizado como referência para as ações, o que significa dizer que a opção por não seguir uma ação especificada no plano deve ser embasada por uma justificativa muito forte.

Essa justificativa muitas vezes existe e é legítima, na medida em que é impossível planejar com 100% de certeza sobre o que acontecerá no futuro. Imprevistos surgirão e, dependendo de quais forem, talvez seja necessário reajustar a estratégia para melhor alcançar os objetivos. Pode ser, por exemplo, que na pesquisa feita na imprensa você considere que seria melhor substituir um entrevistado por outro, porque as opiniões deste último podem complementar melhor as diversas visões que você quer incorporar em seu texto. Ou pode ser que na entrevista uma das pessoas revele um dado totalmente novo, e que valha a pena negociar com seu chefe uma prorrogação do prazo.

Enfim, o importante é que os desvios do caminho traçado sejam feitos com muito cuidado, e baseados em considerações que não podiam ter sido feitas no momento da elaboração do plano original. A figura 2 ilustra a interdependência que deve haver entre a elaboração do plano, a solução de problemas imprevistos e a implementação das ações, ou seja, a gestão urbana. Esta deve ser baseada no que foi planejado, assim como nas decisões tomadas a partir das situações imprevistas que se apresentaram. O que a figura não mostra, entretanto, é que a própria atividade de solução dos problemas não previstos também deve levar em consideração o que foi planejado de antemão.

Um terceiro requisito para o bom funcionamento de um plano é a robustez, ou seja a necessidade de que essas modificações não alterem a lógica do plano. Caso isso aconteça, ele perde sua razão de existir, uma vez que uma das grandes vantagens obtidas a partir da elaboração de um plano é a integração entre as ações, no sentido de fazer com que todas contribuam para alcançar os objetivos desejados. Dessa forma, a sinergia entre as ações deve ser maximizada, de modo que a conseqüência de uma atue no sentido de reforçar ou complementar as conseqüências das outras. Então, se a intenção é fazer brotar subcentralidades nos bairros, algumas ações podem e devem ser combinadas, tais como modificação do traçado para facilitar a integração viária, aumento nos índices urbanísticos para edificações comerciais e de serviços, maior tolerância com relação à incomodidade das atividades que podem se instalar ali, e assim por diante. No que concerne ao conjunto de todas as orientações contidas num plano, essa integração requer coerência e um sentido de unidade que não podem ser perdidos com as modificações, mesmo que estas tenham se mostrado necessárias.

Entretanto, não devemos confundir robustez com excesso de rigidez ou inflexibilidade. A robustez refere-se à necessidade de que mudanças nos detalhes não prejudiquem os rumos dos pontos estratégicos, ou seja, daqueles que são considerados os mais importantes na busca pelos objetivos estabelecidos.

Por outro lado, caso haja dúvidas quanto à adequação da estratégia global, então o melhor a fazer é uma revisão completa do plano e, se for o caso, optar por uma nova estratégia para enfrentar o problema. Caso contrário, o conjunto de modificações vão, aos poucos, deturpando a estratégia concebida para o plano, e até mesmo tornando-o internamente inconsistente. E não é difícil imaginar o prejuízo que essa inconsistência pode trazer, quando entendemos o plano como um orientador das ações futuras. Infelizmente, planos inconsistentes não são raros no Brasil.

O quarto requisito é a credibilidade do plano. Essa credibilidade é importante para apoiar os dois requisitos citados acima. Se o plano é um orientados das ações futuras ele deve fornecer credibilidade aos tomadores de decisão de que as orientações são legítimas, acertadas e representativas. Legítimas porque foram concebidas dentro de um processo transparente e honesto de debates, discussões e negociação, em que as informações foram amplamente divulgadas sem distorções ou manipulações de nenhum tipo. Audiência pública em dia da semana e durante o horário de trabalho não vale. Esquivar-se das discussões públicas e pressionar diretamente os vereadores também não. Comportamentos desse tipo põem em dúvida a legitimidade das decisões tomadas e comprometem a capacidade que o plano tem de atuar como orientador.

As decisões devem ser vistas como acertadas no sentido de que foram adequadamente exploradas em termos das conseqüências previstas, das alternativas disponíveis e dos objetivos e valores dos atores participantes do processo de elaboração do plano. Partindo do pressuposto de que não existe um "certo" absoluto, universal e cientificamente ou objetivamente comprovável, o conceito de "acertada" sugere que as diretrizes tenham sido objeto de reflexão e ponderação, e que todos os recursos técnicos (mapeamentos, levantamentos, pesquisas, etc.) e políticos (negociações, identificação de valores, etc.) tenham sido utilizados. Ou seja, dentro do nosso contexto de conhecimento e de capacidade de atuação, esse plano é o melhor que poderíamos ter alcançado.

Por último, as decisões devem ser representativas, para garantir que os valores que ali estão embutidos sejam provenientes de uma parcela representativa da sociedade, e não de um único ou de alguns poucos grupos sociais ou políticos. Nesse sentido, a participação popular é imprescindível, não apenas por força do Estatuto da Cidade mas por uma necessidade de conferir representatividade (e portanto credibilidade) ao próprio plano. Dessa forma, caminhamos no sentido de evitar que o plano seja associado a esta ou àquela gestão, fato que vem tradicionalmente causando problemas à implementação de planos diretores no Brasil.

Para entender melhor essa questão da credibilidade devemos atentar para o fato de que as ações concretas são tomadas pelos agentes depois que o plano foi aprovado. Portanto, devem se basear no plano para decidir qual ação vão tomar, e de que forma. Caso o plano não tenha credibilidade, seu poder de influenciar nessa decisão será pequeno. Isso fica ainda mais claro quando lembramos que os técnicos e políticos responsáveis pelas obras públicas, por exemplo, têm seus próprios objetivos e valores, que tendem a ser usados como referência no momento de decidir as ações a serem implementadas. Apenas um plano com alta credibilidade tem capacidade de fazer com que essas pessoas abram mão de alguns de seus valores em função dos valores que estão expressos no plano. É preciso que essas pessoas vejam o plano como algo legítimo, acertado e representativo para abrir mão das suas próprias idéias do que é melhor para a cidade.

Essa mesma lógica vale para os outros atores. Os empresários precisam acreditar que o poder público vai dar os incentivos prometidos, ou direcionar o crescimento para uma determinada área, para que eles também decidam investir ali e assim alcançar a sinergia necessária entre as ações. Sem credibilidade, o plano não funciona.

E, se pararmos para pensar, temos aí um círculo que pode ser vicioso ou virtuoso. Se, por um lado, o plano precisa ser utilizado como referência para construir credibilidade, por outro lado ele precisa ter credibilidade para ser efetivamente utilizado como referência. A história dos planos no Brasil nos mostra que o que tem predominado é o círculo vicioso: falta de credibilidade gera desrespeito ao plano, e vice-versa. Cabe a nós lutar para reverter essa lógica.

nota

1
Committee on Spatial Development. ESDP – European Spatial Development Perspective: towards balanced and sustainable development of the territory of the European Union. Luxembourg: European Commission, 1999, p. 11.

sobre o autor

Renato T. de Saboya é Arquiteto e Urbanista (UFSC), Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo PROPUR – UFRGS, Doutorando em Cadastro Técnico e Gestão Territorial – UFSC e Professor do curso de Arquitetura e Urbanismo – UFSC

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