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Ítalo Stephan apresenta as origens da a formulação do Plano Diretor de Viçosa, iniciada em 1998, seus aspectos principais e suas repercussões para a cidade


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STEPHAN, Ítalo. Plano Diretor de Viçosa: avanços e limitações. Arquitextos, São Paulo, ano 07, n. 078.07, Vitruvius, nov. 2006 <http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/07.078/300>.

Introdução

Em 1998, Viçosa nunca tinha tido um plano diretor, mas havia um conjunto de leis adulteradas ou reduzidas a uns artigos, dentre os quais um que aprovava automaticamente um projeto de construção que não fosse analisado pela prefeitura em um mês.

Embora Viçosa nem chegue a ser uma cidade de médio porte, os custos dos imóveis suplantam os de cidades muito maiores. Esta situação se deve a sua característica de cidade universitária, aliada às condições de uma urbanização restringida pela topografia acidentada e pela fraca economia (dependente quase exclusivamente da Universidade Federal de Viçosa). Atualmente Viçosa dispõe de um conjunto de leis urbanísticas (Plano Diretor, lei do uso do solo, lei de parcelamento, etc.), mas encontra muitas dificuldades na sua implementação e, ao mesmo tempo, há muitos interesses em alterar ou eliminar alguns dos dispositivos legais.

O Plano Diretor de Viçosa (PDV) teve sua elaboração iniciada em 1998, quando a cidade contava com uma população em torno dos 64.000 habitantes, dos quais cerca de 9.000 eram estudantes da Universidade Federal de Viçosa (UFV). Para a formulação do PDV, foi formada uma equipe com técnicos da prefeitura e com professores da UFV, coordenado pelo Departamento de Arquitetura e Urbanismo. Junto com o PDV, foi elaborada a lei de uso do solo e feita a revisão das leis de parcelamento do solo e o código de obras. O PDV foi entregue ao prefeito e aprovado pela Câmara Municipal em 2000. Seis anos após, no momento em que se prepara sua revisão, a consolidação do Instituto de Planejamento Municipal (IPLAM) é um dos poucos resultados positivos importantes, ao mesmo tempo em que se mantém elevada a pressão, por parte do setor da construção civil, para alteração dos índices urbanísticos vigentes.

A construção do plano e a participação popular

O PDV foi formulado a partir do oferecimento de amplas oportunidades para que a população se manifestasse, além de uma farta divulgação na mídia, realizada por meio de artigos de divulgação e matérias em jornais, debates nas emissoras de rádio e programas temáticos e mesas redondas na emissora de TV local. Foram aplicados questionários nas ruas comerciais e na feira livre e questionários temáticos para os setores de engenharia e construção civil e os de comércio e indústria.

O PDV se caracterizou como um plano do tipo integrado, ou seja, estabeleceu os princípios ordenadores para a maioria das políticas municipais (1). Buscou-se dar ênfase à criação de um sistema local de planejamento.

Em cerca de cinqüenta reuniões (públicas e temáticas específicas), participaram mais de mil e duzentas pessoas. A participação de vários segmentos da população foi considerada um sucesso, mesmo levando em conta alguns problemas como desinteresse ou desconhecimento por parte da população. As opiniões apresentadas forneceram subsídios para proposições ao plano. A presença em grande número de cidadãos apontou líderes locais natos envolvidos e preocupados com as suas comunidades. Falou-se muito dos aspectos físicos como a forma desordenada com que a cidade cresceu; os problemas ligados às péssimas condições de pavimentação das ruas, a precária drenagem de águas pluviais, a coleta e destinação do lixo. Apareceram questões como os danos causados ao meio-ambiente, como a poluição das águas e as ocupações indevidas do solo (áreas de grande declividade e muito próximas aos cursos de água). Discutiu-se muito a respeito dos aspectos sócio-econômicos, uma vez que a cidade apresentava importantes contrastes sociais como a existência de condomínios fechados e bairros com infra-estrutura precária e elevado índice de irregularidades (2). Problemas como alto índice de desemprego, baixo nível de educação numa cidade universitária e altos índices de violência ficaram evidenciados.

O Plano Diretor de Viçosa

O PDV foi instituído como instrumento normativo e orientador dos processos de transformação do município. Foi estruturado em quatro blocos temáticos: políticos, sócio-econômicos, fisico-ambientais e administrativos. O PDV teve como princípios fundamentais, dentre outros, o incentivo à participação popular como instrumento de construção da cidadania e meio legítimo de manifestação das aspirações e desejos coletivos; o fortalecimento da municipalidade, como espaço privilegiado de gestão pública democrática e o combate às causas da pobreza e a redução das desigualdades sociais.

O PDV colocou como objetivos fundamentais a promoção do desenvolvimento sustentado, orientado para a criação e manutenção de empregos e rendas, a justiça social e a proteção ambiental; a preservação, proteção e recuperação do meio ambiente e do patrimônio cultural do município; ordenação do desenvolvimento no plano social, proporcionando infra-estrutura básica e outros meios indispensáveis à melhoria da qualidade de vida e ao bem-estar dos munícipes e a coibição da especulação imobiliária.

Foram consideradas restritivas, dentre outras, as condições a serem sanadas, como as deficiências do poder público municipal na promoção e agenciamento do desenvolvimento local; a ocupação desordenada e irregular do solo; o sistema viário descontínuo e insuficiente, marcado pela precariedade das conexões entre as partes da cidade. Foram consideradas favoráveis, dentre outras, as condições a serem desenvolvidas como o papel de pólo educacional, técnico e científico e cultural cuja base principal é a Universidade Federal de Viçosa; o potencial para o desenvolvimento de atividades econômicas de base tecnológica ou intensivas em conhecimento e o potencial para o desenvolvimento da agroindústria.

Uma vez definidos os princípios e objetivos, a partir das condições encontradas, foram desenvolvidas as políticas compartimentadas em quatro blocos:

  1. Promoção Humana, com as políticas relativas à Saúde, Educação, Ação Social, Habitação, Esportes e Lazer;
  2. Política Urbana e Meio Ambiente, com as políticas de Circulação, Transporte, Saneamento e Meio Ambiente;
  3. Desenvolvimento Municipal, com as políticas de Desenvolvimento Econômico, Turismo e Desenvolvimento Rural;
  4. Planejamento e Gestão, com as políticas de Gestão Pública, Participação Popular.

O PDV previu a utilização de alguns instrumentos urbanísticos como a Operação Urbana, o Estudo de Impacto de Vizinhança e a Transferência do Potencial Construtivo.

O principal produto do PDV foi o Instituto de Planejamento Municipal - IPLAM - criado como um órgão de assessoria à administração municipal e também ao órgão municipal de meio ambiente, em questões sobre os estudos e relatórios de impacto ambiental. Ao IPLAM coube as atribuições de gerir a aplicação do PDV e coordenar suas revisões necessárias; elaborar propostas de alterações da legislação correlata ao planejamento urbano, as quais serão por ele elaboradas, apreciadas ou analisadas; apreciar, antes de serem encaminhadas à Câmara Municipal, as propostas de alteração do PDV e da legislação urbanística e assegurar a adequada aplicação da legislação urbanística. O IPLAM iniciou com duas outras atribuições até que fossem criadas rotinas de procedimentos adequadas, as quais deverão, posteriormente, se tornar atribuições de um departamento específico ligado às atividades urbanas. A primeira foi a de elaborar e coordenar projetos de arquitetura e urbanismo de interesse público, tais como escolas, creches, postos de saúde, centros comunitários, etc. A segunda foi a de analisar projetos de parcelamento e de obras e edificações.

O Conselho Municipal de Planejamento de Viçosa – COMPLAN – foi criado para funcionar como órgão superior de assessoramento e consulta da administração municipal, com funções fiscalizadoras no âmbito de sua competência. O COMPLAN tem atribuições de monitorar, fiscalizar e avaliar a implementação do Plano diretor e sugerir alterações das normas contidas no PDV e demais leis municipais correlatas, além de promover a compatibilização com as demais leis municipais, sugerindo modificações em seus dispositivos; e apreciar e deliberar sobre os casos não previstos na legislação municipal correlata.

As propostas referentes à Ocupação e Uso do Solo foram resultados de exaustivos estudos e de muita discussão a respeito da situação atual. Houve a necessidade de definir claramente normas para muitos pontos, na época, desconsiderados, como a questão da ocupação das margens dos cursos de água; a necessidade de se avaliar empreendimentos e intervenções que pudessem causar algum tipo de impacto no meio ambiente, natural ou construído. Foram contempladas formas de intervenção adequada quanto aos aspectos da altura das edificações, taxa de ocupação do terreno, área total máxima edificável, afastamentos, taxa de permeabilização e vagas de estacionamento. Para estes pontos, foram consideradas a capacidade de adensamento da população e a garantia de acessibilidade. A diferenciação desses índices foi demarcada através da organização do território em zonas.

Para Viçosa, o zoneamento foi formado por quatro categorias de zonas de uso predominantemente residencial; uma zona central, uma de uso misto; uma zona formada pela área da Universidade Federal; algumas áreas de proteção ambiental, a zona rural, além da definição de índices urbanísticos para a implantação de futuras zonas industriais. As condições de topografia foram relevantes, pois são desfavoráveis em quase todo o município. Viçosa cresceu ocupando, primeiramente, o fundo do vale, ao longo do Ribeirão São Bartolomeu e do Córrego da Conceição, hoje ocupados de forma muito adensada, pelo centro, e melhor organizada pelo Campus da UFV, deixando visíveis os contrastes. Aos poucos, as encostas dos morros foram sendo ocupadas até a malha urbana alcançar, em condições precárias, os cumes dos morros. Essa ocupação originou-se da construção de vias muito inclinadas, do desmatamento de muitas áreas e da retirada de grande quantidade de solo nas encostas. As construções invadiram as margens dos cursos d’água, a ocupação desenfreada fez desaparecerem áreas com potencial para recreação. Devido ao aumento do valor da terra, áreas previamente aprovadas, no papel, como praças, foram transformadas em lotes.

A aprovação do PDV

A proposta do PDV foi entregue ao prefeito em seguida encaminhou para a tramitação na Câmara Municipal. Esta nomeou uma comissão para avaliar a proposta num processo de discussão que durou alguns meses. O PDV foi aprovado sem maiores problemas, uma vez que se tratava, basicamente, de um conjunto de diretrizes, com poucos dispositivos auto-aplicáveis.

A versão da lei do uso do solo encaminhada para votação foi alterada pela comissão. A faixa non aedificandi de 15 metros ao longo das margens dos cursos d’água foi reduzida para 10 metros, em total desacordo com a Lei Federal 6766. Foram alterados alguns índices urbanísticos, para valores mais permissivos, tais como número máximo de pavimentos e os coeficientes e taxas de ocupação das zonas urbanas, de forma a ficarem mais favoráveis a um maior adensamento inicialmente previsto.

Outras leis, como a do Parcelamento do Solo e o Código de Obras foram aprovadas apenas em 2001 e, até o momento, têm sido aplicadas.

Seis anos depois

Poucos dias antes de entrar em vigor a lei de Ocupação, Uso, e Zoneamento do Solo Urbano, houve uma avalanche de mais de duzentos projetos de edificações aprovados da noite para o dia (grande parte constava de grandes edificações multifamiliares), pela Secretaria Municipal de Obras, para serem analisados e aprovados sob a lei existente até então. Os alvarás, que teriam validade até por dois anos, foram prorrogados. Essa atitude tomada impunemente, deixou graves problemas para os anos seguintes. A paisagem urbana já apresenta alguns aglomerados de edificações verticalizadas com três, quatro mil metros quadrados ou mais.

Após uma ano da aprovação do PDV, ocorreu a instalação do Instituto de Planejamento Municipal (IPLAM) e do Conselho Municipal de Planejamento (COMPLAN). Na época tentou-se aprovar um loteamento completamente irregular em área rural. A solução buscada pelo empreendedor, também vereador, foi a de estender o perímetro urbano por uma faixa de cerca de quatro quilômetros até englobar a área irregular. No entanto uma comunidade vizinha ao loteamento (Cristais) decidiu, em forma de plebiscito, permanecer como área rural, com ampla maioria, ou seja cerca de 80%. Tal decisão influenciou na rejeição do projeto de lei.

Seis anos após sua aprovação, o PDV teria de ser revisto para adequação ao Estatuto da Cidade. Em 2005, a população já ultrapassava os 72.000 habitantes. Verificou-se um aumento populacional expressivo com a ampliação do número de estudantes, decorrente da instalação de três faculdades particulares e da criação de cerca de uma dúzia de novos cursos de graduação na UFV.

O custo dos imóveis, embora tenha sido sempre elevado, atinge valores muito acima dos normais para cidade de porte semelhante. Enquanto um apartamento de dois quartos no bairro de Lourdes, em Belo Horizonte, é vendido por cerca de R$ 120.000,00, é possível encontrar por R$ 80.000,00 em Juiz de Fora, e em Viçosa há ofertas de até R$ 150.000,00. Os preços de lotes na espremida área central da cidade alcançam a R$ 1.000,00 o metro quadrado.

O PDV, desde o seu processo de elaboração não chegou a permitir o aprofundamento de suas diretrizes, não orientou as ações da administração nem seque propiciou uma integração horizontal entre os setores da prefeitura, embora houvesse tentativa de aplicar uma reforma administrativa, vista como muito “avançada” na época.

O IPLAM ficou por quatro anos sob a direção de um dos responsáveis pela aprovação da enxurrada de projetos nas vésperas do início da vigência da lei do uso do solo. Alguns anos depois, prevaleceram os interesses da construção civil, que inundou as áreas centrais de prédios com taxa bruta de edificação sempre superior aos índices legais. Também, neste período, caiu a exigência de afastamento frontal de 3 metros, estabelecido pela lei de uso do solo, para cerca de metade da cidade, ficando este obrigatório apenas para novas ruas. Pressiona-se para a extinção do afastamento de fundos para os dois primeiros pavimentos de prédios de apartamentos ou comerciais. Em desacordo com a legislação de parcelamento do solo, tenta-se permitir a pavimentação de novos loteamentos com pedras fincadas, para baratear os custos dos construtores.

O instrumento Transferência do Potencial Construtivo foi aplicado apenas uma vez, com problemas. O potencial foi aplicado dentro do próprio terreno, como contrapartida houve a preservação de uma pequena parte (tombada pelo município) de uma edificação, que consta praticamente de uma fachada e uma faixa de cerca de 2 metros de telhado. Tal pedaço restante do prédio de estilo colonial chegou a desabar, por negligência da construtora. No entanto, a construtora foi obrigada pelo conselho municipal de patrimônio cultural e pelo IPLAM a recuperar o imóvel.

Tanto por parte da Prefeitura Municipal e do escritório regional do CREA-MG, prevalece a insuficiência do número de fiscais, que atuam quase exclusivamente a partir de denúncias.

Na Câmara Municipal, há vereadores que acusam os criadores do PDV de copiarem leis de primeiro mundo para serem impostos para a realidade de Viçosa. Ao mesmo tempo atuam fortemente para derrubar leis que batem de frente com os interesses daqueles quem representam. As leis prevalecem na base do “tudo pode desde que não afronte as áreas valorizadas pelo mercado” (3). Construtores cinicamente ameaçam ir embora da cidade e espalham nas pessoas menos esclarecidas o medo de que a imposição de regras poderá gerar desemprego.

Entre a prefeitura e a universidade, há vários anos vem sendo desenvolvida uma série de ações e projetos ligados ao desenvolvimento urbano e rural. Professores da UFV participam ativamente dos conselhos de Planejamento, do Meio Ambiente e de Patrimônio Cultural; criaram uma ONG (Census), dedicada ao desenvolvimento social; desenvolvem pesquisas e projetos na área de arquitetura, desenho urbano e urbanismo; colaboram na elaboração de legislação urbanística e emitem pareceres sobre projetos que contêm algum componente de risco. Há mais de uma década publicam-se inúmeros artigos e textos nos jornais locais, discutindo questões ligadas ao planejamento urbano.

Conclusões

A aprovação das leis encabeçadas pelo PDV e a participação contínua e de várias formas da UFV, embora signifiquem importantes avanços, não permitem concluir que Viçosa possui uma política de desenvolvimento urbano.

A revisão do PDV será feita com a formação de uma nova equipe de técnicos da prefeitura e da universidade. A revisão, prevista no próprio plano e também para atender ao Estatuto da Cidade, deverá encontrar obstáculos por parte dos vereadores apoiados pelo setor da construção civil. É provável que a revisão do plano seja aprovada. Essa atitude é bem vista politicamente, uma vez que o processo incluirá a participação popular. No entanto, já haverá, simultaneamente, articulações para derrubar ou impedir, mais uma vez, a aplicação de tudo que criar algum obstáculo ao voraz mercado imobiliário.

Por outro lado, mudanças favoráveis podem ocorrer, tendo como marco inicial as ações da atual direção do IPLAM, montada pelo prefeito que assumiu em 2004, e que é formada por vários técnicos sem ligação com a estrutura anterior. O IPLAM vem sendo efusivamente criticado pelos setores da construção civil, com raras exceções, que discordam da sua atuação, uma vez que, no órgão, busca-se aplicar a legislação e tentam-se impedir ações irregulares. O IPLAM recebe aparente apoio político do prefeito e de alguns segmentos da população. Em relação às práticas do setor imobiliário, há, ainda, uma tímida, embora, constante reação, liderada pelos professores da UFV e pelos técnicos do IPLAM. Avanços só poderão ocorrer se houver sucesso na atuação efetiva do IPLAM, na aplicação dos instrumentos de democratização da gestão urbana e de indução ao desenvolvimento urbano. Há alguma margem, ainda que pequena e vulnerável, para mudanças positivas.

notas

1
CARDOSO, Adauto Lúcio. Reforma urbana e planos diretores: avaliação da experiência recente. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XI, n. 1 e 2, 1997, p. 97.

2
RIBEIRO FILHO, Geraldo B. A formação do espaço construído: cidade e legislação urbanística em Viçosa, MG. Rio de Janeiro, UFRJ/PROURB, 1997. 244 p. Dissertação (Mestrado em Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1997.

3
MARICATO, Ermínia. Brasil, Cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis, Vozes, 2001, p. 157.

referências bibliográficas

RIBEIRO, Luiz C. Q. Plano diretor e gestão democrática da cidade. Revista Administração Municipal, Rio de Janeiro, v. 37, n. 196, p. 8-20, jul. 1990.

STEPHAN, Ítalo. “Plano Diretor: o renascimento de um desejo”. Folha da Mata n. 1487, Viçosa, MG, 23 ago. 1997.

_____ . “A participação popular no Plano diretor”. Tribuna Livre n. 393, Viçosa, MG, 18 dez. 1998.

______ . “Os anéis e os dedos”. Tribuna Livre n. 498, Viçosa, MG, 05 jan. 2001.

______ . “Feliz aniversário?”. Tribuna Livre n. 522, Viçosa, MG, 22 jun. 2001.

______ . “Esperança”. Tribuna Livre n. 537, Viçosa, MG, 05 out. 2001.

______ . “Avanços importantes”. Tribuna Livre n. 539, Viçosa, MG, 19 out. 2001.

______ . “De Marte ou do Haiti?!”. Tribuna Livre n. 781, Viçosa, MG, 16 de jun. 2006.

VIÇOSA, Prefeitura Municipal. Lei n. 1383/2000. Institui a Ocupação, Uso do Solo e Zoneamento do Município de Viçosa e dá outras providências. 25 maio 2000.

______ . Lei n.º. 1420/2000. Institui a Ocupação, Uso do Solo e Zoneamento do Município de Viçosa e dá outras providências. 21 dez. 2000.

______. Lei n.º. 1.469/2001. Institui o Parcelamento do Solo do Município de Viçosa e dá outras providências. 20 dez. 2001.

sobre o autor

Arquiteto e professor no Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa.

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