“Uma cidade é algo mais que o somatório de seus habitantes, é uma unidade geradora de um excedente de bem estar e de facilidades que leva a maioria das pessoas a preferirem – independente de outras razões – viver em comunidade a viverem isoladas.” (1)

A despeito dos graves problemas que lhe servem ao mesmo tempo de causa e efeito, as cidades reúnem, como nenhum outro tipo de agrupamento humano, condições culturais e materiais capazes de propiciar a elevação dos padrões de dignidade, dos princípios éticos e dos níveis de qualificação que devem alcançar as sociedades organizadas.

Mas para que essa afirmação seja verdade e para que a cidade realmente seja um local de vida em comunidade, escolhido por preferência e não por falta de opção melhor, é necessário que ela seja bem administrada e organizada, incluindo neste ponto a ocupação e o uso de seu solo.

Essa organização da ocupação do solo das cidades compete diretamente aos seus gestores urbanos, que utilizam normas e leis criadas para assegurar a plena realização das funções sociais e econômicas da cidade em questão, garantindo o exercício do direito de cidadania e o bem-estar de seus habitantes.

A gestão urbana é responsabilidade dos três níveis governamentais da Federação: União, Estados e Municípios, sendo, no entanto, este último, o que maior competência possui, na medida em que é de sua responsabilidade a elaboração do Plano Diretor, constitucionalmente reconhecido como o instrumento básico da política urbana.

Além do plano diretor, o município possui um rol de instrumentos urbanísticos que compõem o conjunto jurídico da gestão urbana, onde os quatros principais são: (2)

Lei de uso e ocupação do solo urbano (zoneamento): é o mais difundido e, também, o mais criticado, tanto por sua eventual ineficácia, quanto por seus efeitos perversos (especulação imobiliária e segregação socioespacial). Sua forma mais tradicional é o zoneamento de uso e ocupação do solo, de matriz funcionalista, que prevê uma segregação de usos – industrial, comercial e residencial – com maior ou menor grau de flexibilidade.

Lei do parcelamento do solo urbano: solo é complementar e está diretamente subordinada aos requisitos definidos pela lei de zoneamento ou de uso do solo urbano. Este instrumento legal é principalmente concebido levando em conta a expansão da cidade através de loteamentos ou desmembramentos com abertura de vias públicas, com uso predominante de uso residencial e suas atividades extensivas – equipamentos comunitários de saúde e educação e sistemas de recreação.

Código de obras: regula principalmente, na instância municipal, as edificações civis e outras instalações afins, levando em conta os usuários destes espaços e instalações, bem como a vizinhança, quanto aos aspectos de sossego, segurança e saúde.

Código de posturas municipais: originariamente eram documentos que reuniam o conjunto das normas municipais, em todas as áreas de atuação do poder público. Com o passar do tempo, a maior parte das atribuições do poder local passou a ser regida por legislação específica (lei de zoneamento, lei de parcelamento, código de obras, código tributário etc), ficando o Código de Posturas restrito às demais questões de interesse local, notadamente aquelas referentes ao uso dos espaços públicos, ao funcionamento de estabelecimentos, à higiene e ao sossego público. (3)

De posse desses instrumentos urbanísticos, cabe aos gestores organizar a ocupação territorial urbana e fazer cumprir cada um deles, lembrando sempre que

“A ocupação urbana de determinado território corresponde ao espaço produzido pelo homem em oposição ao que se pode chamar de espaço natural... A forma urbana não deve ser desligada de seu suporte geográfico o que em muitos casos traz consigo as determinantes das formas e do traçado urbano...” (4)

Essa observação é fundamental e a primeira a ser levantada, ao pensarmos no município de Petrópolis. É possível em quase todos os pontos da cidade e de seus distritos, observar a influência do sítio de implantação ao olhar de perto as ocupações das encostas por meio de servidões, escadas ou arruamentos.

Justamente analisando a história do crescimento urbano de Petrópolis, é possível observar nela dois momentos bastante significativos: a década de 60 e o final da década de 70 e início da década de 80 (ver tabela abaixo). Nos dois momentos é clara a influência quase que direta do quadro legal, ou seja, da legislação de uso e ocupação do solo adotada pelo poder municipal.

Na década de 60 a política de uso e ocupação do solo vigente no município não era muito bem definida, sendo regulamentada por 4 leis diferentes: o Código de 1931, a Postura nº 11 de 1938, o Decreto-Lei nº 48 de 1941 e o Código de Obras de 1960. É também em meados da década de 60 que o Instituto do Tombamento do IPHAN passa a ter voz no processo de gestão do município e se soma aos códigos municipais para organização da cidade. A variedade de leis, fazia com que o trabalho de fiscalização para o cumprimento das mesmas fosse dificultado, acarretando com isso um crescimento quase que desordenado da cidade.

Nas décadas de 70 e 80, os planejadores municipais passaram a encorajar o crescimento e o adensamento das cidades e Petrópolis não ficou fora do processo. Mas uma vez a legislação influi no crescimento com o Decreto Municipal 143 de 1976, que libera a construção de prédios com até 12 pavimentos na área do núcleo formador da cidade (Vila imperial), iniciando assim um processo de rompimento com a paisagem natural e com o traçado urbano definido por Koeler.

O processo de verticalização do centro e o de ocupação livre dos demais distritos de Petrópolis ocorre por quase 30 anos até o Decreto federal 85849., que aplica a moratória de 90 dias. Em 15 de agosto de 1981, a regulação e controle do uso do solo urbano, ganham um instrumento definitivo com a aprovação do Decreto Municipal 90/81, que fica em vigor até a elaboração da LUPOS – Lei de uso, parcelamento e ocupação do solo – em 28 de maio de 1998 e que se encontra em vigor até hoje.

Com esse breve acompanhamento do processo de formação da cidade de Petrópolis é possível observar e afirmar a importância da legislação de uso e ocupação do solo.

Cabe a cada município, através do plano diretor e de sua legislação urbanística municipal, instituir instrumentos e padrões urbanísticos e ambientais, associado a um sistema eficaz de gestão e fiscalização do solo urbano, voltados a combater a implantação de loteamentos urbanos que aumentam a degradação ambiental e reduzam a qualidade de vida nas cidades, bem como promover uma reforma urbana que torne efetivo o direito a cidade, reduzindo a desigualdade e a exclusão social (5).

notas

1
CULLEN, Gordon, Paisagem Urbana, Rio de Janeiro, Livraria Martins Fontes, 1983.

2
Definições dos instrumentos urbanísticos por BRAGA, Roberto; CARVALHO, Pompeu F. de. Manejo de Resíduos: pressuposto para a gestão ambiental. Rio Claro: LPM/UNESP, 2002, p. 99-110.

3
Leis específicas do município de Petrópolis, RJ: 1. Lei nº 5.393 de 28 de maio de 1998: Lei de uso, parcelamento e ocupação do solo do município de Petrópolis; 2. Decreto 90 – Diário Oficial do Município de Petrópolis, 1981.

4
COSTA, M. Soutelinho da. A proteção do centro histórico de Petrópolis; RJ, UFRJ, FAU, 2002, p. 18.

5
Outros títulos e websites de interesse: 1. SIDON, J M Othon. Dicionário Jurídico. Rio de Janeiro, Forense Universitária, 1995, 3ª edição; 2. BASTOS, Fernando. Dicas Instituto Polis: idéias para a ação municipal. DU n° 117 e 129. São Paulo, 1999; 3. Prefeitura de Petrópolis – www.petropolis.rj.gov.br; IBGE – www.ibge.gov.br; Instituto Histórico de Petrópolis – www.ihp.org.br.

sobre o autor

Roberta Nascimento Saint Clair dos Santos é arquiteta e urbanista, pesquisadora do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFR.