Rios da cidade de São Paulo. Aerofotogrametria BASE, 2002
[fonte: SEMPLA]
Marcelo Corti: Em uma conversa informal você disse que ao começar a elaborar o Plano Diretor Estratégico estava preocupado por estar se expressando em leis e não em um livro.
Jorge Wilheim: Vou comentar algo sobre a metodologia do Plano, neste caso. Eu tenho cerca de 20 planos realizados no Brasil, já havia feito um plano para a cidade de São Paulo e outro para a região metropolitana, mas vou falar especificamente da metodologia que aplicamos nesse momento, para este plano. Há duas questões fundamentais: a primeira é que quando se faz planificação no setor público, temos que pensar simultaneamente na gestão pública: não é uma tarefa independente. É uma tarefa que está inserida dentro de um cronograma que é político e tem que ser necessariamente político porque o prefeito (neste caso, a prefeita) tem no máximo 4 anos para aprová-lo, e isso não é muito tempo para todo o processo legislativo que demanda a aprovação do plano. A metodologia de trabalho tem que se adaptar às realidades políticas, porque senão não servirá à gestão nem à necessidade da população. Por isso eu reuni todos os técnicos da Secretaría (que não são muitos) e lhes disse que nós não iríamos fazer o livro do plano, mas sim a lei do plano. No final da gestão, teremos que fazer o livro para registrar o que fizemos, mas no que diz respeito ao que temos que fazer agora, eu não aceito nenhuma linha dos técnicos que não seja um artigo de lei! Além disso havia uma outra função: quando se escreve uma lei, cada artigo pode tratar de apenas um ponto ou tema, não pode ter adjetivos nem advérbios, não pode ter ambigüidades nem ambivalências; tem que ser muito preciso e cada ponto tem que estar completo. É toda uma disciplina...
MC: A lei parece, portanto, um gênero literário especialmente apto para o urbanismo...
JW: Exato! Os ingleses fazem algo semelhante em seus reports, numeram os parágrafos, e isto é uma maneira de disciplinar o pensamento; em cada um destes números você tem que desenvolver apenas uma idéia e fazê-lo bem. O outro princípio que eu coloquei para minha equipe ao iniciar o trabalho foi abrir a janela, olhar a cidade, e perguntar-se: quem é o que fez e faz tudo isto?; aonde está o poder público? É claro que a resposta é que o que se vê pela janela foi feito pela iniciativa privada, mas que por trás disso existe uma influência do setor público. Então a questão é que a cidade é uma obra coletiva, é a mais importante obra de cultura feita por uma sociedade, e se isto é verdade não devemos esquecê-lo porque logo depois, ao fazer o plano, nós vamos descobrir o que se deve fazer para que uma obra coletiva possa servir e obedecer ao maior interesse público possível. Com isto começamos; na verdade, meus técnicos conheciam bastante bem a cidade e eu também, havíamos trabalhado juntos em temas de planejamento, e desta maneira pudemos fazer o Plano em 8 meses. E é curioso como, ao se olhar a cidade, mesmo aqueles que já a conhecem, se descobre algumas coisas que estavam diante do próprio nariz e não as enxergavam. Isso já me ocorreu muitas vezes, como por exemplo quando fiz o plano de Curitiba: fui à cidade e vi coisas que as pessoas que vivem lá não conseguiam ver. Um olho treinado e curioso pode ver e descobrir coisas e uma das coisas mais importantes que eu descubri é que São Paulo é a maior região impermeabilizada do mundo. Isso tem uma história: todo loteamento, todas as parcelas do solo, têm sido sempre divididos pela iniciativa privada e nunca houve uma iniciativa pública de fazer uma urbanização. Por isso cada vez o lote é menor e quando se vive em um lote pequeno, há a necessidade de pavimentar tudo porque não existe espaço para jardim; o jardim só é possível quando se tem um lote maior. Nos bairros ricos os lotes são grandes e os jardins são muito bons, mas a maior parte da cidade está feita de pequenas parcelas e estas são impermeabilizadas. Recordo que uma vez voei de helicóptero com Manuel Castells sobre a cidade e ele a cada instante preguntava: isto é uma favela? E não era: o que ele pensava ser a favela era na verdade o espaço normal da cidade, com pequenos lotes e casinhas privadas.
MC: Qual é a área aproximada destas parcelas?
JW: Quando são irregulares, cerca de 6 por 15 metros; quando são regulares, de 10 por 15 ou 20 metros, mas muitas vezes a pessoa que é proprietária faz sua casinha e depois, no resto do terreno, constrói outra casinha ou algumas habitações para aluguel. Então muitas vezes em um lote que é pequeno há duas ou três famílias: uma que é a principal ou a proprietária e as outras que são locatárias. Então este problema da impermeabilização da cidade é muito importante do ponto de vista urbano, porque a cidade não é plana: os geógrafos chamam a esta configuração de São Paulo como um mar de morros, um mar de colinas. Tudo é ondulado. Mas quando se fala de colinas, se fala também de vales; você pode imaginar então o que ocorre a cada verão quando chegam as chuvas próprias do regime tropical. As águas correm até os vales com grande velocidade, porque não há como absorvê-las já que a cidade está impermeabilizada. Este problema da drenagem é muito importante e se relaciona com este novo olhar.
Outra questão que também foi importante no planejamento... (um arquiteto só consegue falar se puder desenhar – diz Wilhem enquanto pega um guardanapo e traça algumas linhas sobre ele). Em São Paulo há poucos rios, o Tietê, que é o mais importante, seu afluente o Pinheiros, que termina em duas represas artificiais, um afluente, o Tamanduatehy, e outro afluente que é o Anhanguataú. Quando os jesuítas chegaram ao lugar aonde se iniciou a cidade, subiram uma colina, olharam para atrás e disseram para si mesmos: "este lugar é ideal para fundar uma cidade, porque é alto e há um vale de cada lado para a defesa". A cidade de São Paulo permaneceu nesse triângulo de 1554 até praticamente 1890. Mas quando em 1860 aconteceu um boom do café na província, e com ela a necessidade de exportar o produto da região de Campinas para o porto de Santos, a construção da estrada de ferro tornou-se obrigatória. Os ingleses a fizeram, mas não podiam levá-la até a cidade por causa desses dois vales; construíram então a estação de estrada de ferro do outro lado e assim a cidade ganhou dois bairros novos próximos da estação, conectados com o centro histórico por uma estrada e uma ponte.
Mas a existência da estrada de ferro possibilitou que muitas indústrias se instalassem ao longo dela durante o século XX. Quando se ocorreu a mudança dos paradigmas de produção industrial, as fábricas se mudaram ou diminuiram sua escala, gerando uma diagonal vazia que cruza toda a cidade e passa próxima do centro, muito mal aproveitada e com muitos terrenos e edifícios industriais vazios. A existência desta "diagonal de oportunidades" foi outro fato que observamos e consideramos importante reter para pensar o que faríamos. Outra observação que fizemos é que em toda a região leste não há conexões norte-sul, e em toda a região norte está carente de conexões leste-oeste: o sistema viário não está completo, e isso também nos orientou sobre as prioridades do sistema viário. A quarta observação, que sirviu para toda a gestão de Marta Suplicy, é que há bairros de excluídos, bairros aonde a maior parte da população está excluída de uma forma ou de outra: da educação, da alfabetização, dos computadores, da cultura. Todos os tipos de exclusão tinham sido estudados pela Universidade, e isso sirviu como orientação sobre aonde fazer os investimentos sociais e aonde localizar os programas sociais.
Com tudo isto em mãos, propusemos um tipo de plano que reforça a polinucleação da cidade e a reconquista do centro. Ao mesmo tempo em que se reforçavam as nucleações, as centralidades (tanto as puntuais como as lineares, que se extendem ao longo de avenidas), nós as relevamos e sobre estas centralidades e o sistema viário existente se fez um plano que tende a uma polinucleação dos centros urbanos; isto é normal em uma cidade de 11 milhões de habitantes e de 1.500 km2 de superfície, aonde não pode existir um único centro.
Esta polinucleação, a decisão de levar uma estrutura de progresso e de qualidade de vida a estes centros, foi uma das direções do Plano e coincidia em grande medida com outra decisão administrativa que é a descentralização do poder. A cidade foi dividida em 31 setores, cada um deles tornando-se uma subprefeitura com um mandatário nomeado pela prefeita. Este funcionário tem um status de subprefeito: não foi eleito, foi nomeado e a prefeita pode demiti-lo (claro que a prefeita não colocará um inemigo para ter poder em um setor da cidade...). Mas junto com este subprefeito também se criou um Conselho de Representantes. A lei orgânica municipal da década do 90 diz que a decisão de dividir a cidade é uma iniciativa do Executivo, mas que a iniciativa do conselho de representantes tem que ser uma decisão do Câmara Municipal, e esta, durante muitos anos, não quis saber disso, pois os vereadores a enxergavam como uma concorrência na representação das regiões. Finalmente as coisas evoluíram. Como tampouco o PT – Partido dos Trabalhadores – tem maioria absoluta, teve que fazer alianças. Os vereadores compreenderam que este ano o tema estava bastante maduro e decidiram criar os conselhos, que começam a funcionar em 2005.
Mas também há muitos outros conselhos, organizados pela sociedade civil ou pelo governo, sendo um dos mais importantes o de orçamento participativo. O orçamento participativo é praticado em muitas cidades de Brasil; começou efetivamente em Porto Alegre e há muita experiência acumulada. Eu considero esta prática como uma importante pedagogia para os cidadãos. É mais importante a própria pedagogia do que as prioridades na distribuição do orçamento, porque na realidade não se discute todo o orçamento, mas uma parte mínima. Para todo o restante as leis discutem qual é o mínimo que tem que ir para educação, para a saúde, etc. São coisas que as pessoas que participam não podem mudar. Mas eles podem discutir prioridades de localização e isto é uma pedagogia, pois um cidadão que se inscreve para participar (cerca de 20.000 pessoas participaram do sistema) vai com a intenção de obter a prioridade para algo que se localize diante de sua casa, mas ao discuti-lo tem que ouvir e escutar que há algo mais importante e prioritário em saúde pública em outra rua que não é a sua, e ele finalmente aceita isso; trata-se então de uma pedagogia, de uma educação da cidadania. Essas coisas estão sendo practicadas há três anos.
Havia então estas idéias gerais que foram incorporadas ao plano. É um plano de polinucleação, de fortalecimento de centros lineares e pontuais, de recuperação do centro histórico, que é o local de maior acessibilidade para todo o sistema de transporte, e também há mudanças na forma de priorizar o transporte público, que é um tema muito importante em uma cidade da escala de São Paulo. Temos muito pouco metrô construído, apenas 54 quilômetros, ainda que tenhamos começado no mesmo ano que a cidade do México, que agora conta com 225 quilômetros. A cidade do México é a capital do México e quem constrói e garante os investimentos é o Estado Nacional. Ao contrário, São Paulo é apenas capital do Estado de São Paulo, não uma capital nacional, e nunca houve dinheiro federal para o metrô. E além disso, qualquer linha que seja construída precisa de mais de 4 anos, o que leva muitos prefeitos a não fazerem absolutamente nada já que não poderiam obter benefícios eleitorais. É uma visão mesquinha, pequena, mas a conseqüência é que temos um atraso muito grande na construção do metrô. O quê fazer então? Decidimos fazer gestões para obter orçamento municipal para a companhia do metrô, que é estadual (o Estado de São Paulo tem a maioria das ações) e não da prefeitura; por outro lado, decidimos mudar o sistema de ônibus. É muito conhecido que para manter seu horário regular, o ônibus deve ter uma canaleta própria, exclusiva. Foram construídas então quatro (de um total de 16 previstas) grandes linhas de pistas exclusivas para as linhas-tronco de ônibus. Isto gerou uma discussão ideológica muito séria. As empresas são particulares e estavam acostumadas a serem subsidiadas pela municipalidade por quilômetro de percurso, por isso queriam ter suas linhas desde a periferia mais distante até o centro. Isto foi mudado. Foram estabelecidas linhas-tronco, que foram licitadas para entre os interessados em operá-las, e logo se foi realizada outra licitação para operar as ramificações. As linhas-tronco operam com ônibus largos articulados, e as empresas ganhadoras da licitação têm dois anos para adaptar seus carros. Para conseguir isto, a prefeita teve que enfrentar uma resistência feroz, pois muitos proprietários são mafiosos (dois deles estão presos, portanto são realmente bandidos) e utilizavam o sindicato dos motoristas como massa de manobra, de modo que durante o primeiro ano tivemos grandes greves no transporte. Imagine o que isto representava para a cidade! Agora toda a rede de ônibus e de linhas-tronco estão no plano, hoje são lei, já não se discute mais sobre isso, estão aceitas, mas não foi algo simples de se conseguir.
Do ponto de vista "macro" da cidade, tivemos a primeira distinção, que foi entre a região aonde é imprescindível a preservação de meio ambiente, o extremo sul e o norte, locais a se preservar por uma questão de recursos hídricos, e o restante, aonde se pode construir. Para garantir esta "não ocupação" do solo (há muita ocupação irregular) e para induzir que os proprietários resistam à tentação de construir edificações irregulares, nós permitimos a transferência de potencial construtivo. Esse potencial construtivo virtual que eles tinham passa a ser passível de venda para ser anexado a uma construção em outra região. Este mecanismo de transferência de potencial de construção foi pensado basicamente para esta potencialidade. O outro motivo para a transferência de potencial era o de preservar os edifícios de interesse histórico, dos quais a maioria está no centro histórico, ainda que há alguns em outros lugares. Ali também o proprietário pode transferir seu potencial de construção, e vendendo-o e obtendo recursos para poder fazer as reformas ou ao menos não destruir o patrimônio que já tem. Esta transferência de potencial construtivo é um mecanismo que também foi introduzido no plano. As orientações gerais dependeram de uma análise das regiões aonde fazem falta infra-estruturas urbanas e outras aonde já as há mas que precisam melhorar sua qualidade, e do centro histórico, que precisa reconstruir ou melhorar a qualidade porque há edifícios vazios ou que estavam em desuso. Tínhamos então 3 características, cada uma delas com um "fator K" – um fator de ponderação para ser aplicado nas leis de potencial construtivo.
Finalmente, outro mecanismo importante que aplicamos foi a outorga onerosa na permissão de construção. Há três etapas reconhecíveis neste princípio que hoje é lei: primero, nós constatamos que o único recurso que o setor público tem para barganhar com o setor privado não é a propriedade de solo público, porque não o tem; não é ter capital para investimentos em infra-estrutura, porque tampouco o tem. A única coisa que o estado pode negociar é a decisão sobre quantos metros quadrados o proprietário pode construir sobre um determinado terreno. Nós construímos este mecanismo com o qual o setor privado pode negociar, ou pode reclamar, mas finalmente tem que aceitar porque é atribução do setor público, através de uma lei, decidir isso. Baseados neste fato, decidimos estabelecer dois níveis de direito de construção: o primeiro nível, básico, permite construir uma vez a superfície do terreno; isto é gratuito e todos podem fazê-lo. O outro nível vai até 4 vezes, que é o coeficiente máximo; há os coeficientes intermediários de 2,5, 3 e 4. A diferença depende da existência de infra-estrutura ou se há o desejo de adensar nos pontos de centralidadee pontual ou linear. Decidimos estabelecer estes dois níveis, mas para passar de 1 a 4 o proprietário terá que pagar e o montante vai para um fundo de urbanização que pode usar este valor somente em quatro coisas: melhorias em infra-estrutura, melhorias em meio ambiente, compra de espaço público e soluções para a urbanização das favelas. Este fundo tem um órgão gestor que decide o que fazer a cada ano. Estes fundos que entram não vêm do orçamento, não vêm de impostos nem de taxas. Eles estão envolvidos dentro do sistema de produção dos espaços construídos e assim estamos sacando parte da mais valia imobiliária do mercado para pô-la a serviço das atividades e das obras públicas. A discussão sobre este tema não foi muito simples, nem pacífica, porque como nós fizemos o plano em 8 meses e o discutimos durante outros 6 meses, com muitas reuniões em diversos lugares, houve muito espaço para conversar, para protestar e inclusive para melhorar o que nós estávamos propondo.
O mercado imobiliário é muito forte em São Paulo, e para nós é muito importante, porque gera muitos empregos. Por esse motivo, em nenhum momento quisemos por em risco o nível de construção que há em São Paulo. Mas eu tinha sempre a meu lado não apenas os técnicos urbanistas, mas também um consultor de mercado, e cada vez que propúnhamos alguma coisa eu fazia a planilha que normalmente uma firma faz para saber onde está o lucro e até aonde se pode subir isto e aquilo, e portanto eu sabia até onde se podia ir e não ir além porque não seria possível, não seria positivo.
Encontro dos rios Tietê (acima) e Pinheiros. cidade de São Paulo. Aerofotogrametria BASE, 2002
[fonte: SEMPLA]
