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Operações
Urbanas em São Paulo: crítica, plano e projetos. |
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| Pedro M. R. Sales é arquiteto formado e doutorado pela FAU USP. Professor e pesquisador, é vinculado à Escola da Cidade e à Universidade Anhembi Morumbi. Assessor técnico da Sempla, entre 2001 e 2004, coordenou a formulação do plano de intervenção e ordenação de operações urbanas na cidade de São Paulo |
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| “§1º
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e
medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e valorização ambiental”. Segundo uma acepção comum, operação urbana é um instrumento urbanístico que pressupõe formas de parceria entre o poder público e o setor privado, interessado na permissão de construir área adicional à definida pela lei: ao pagar os benefícios decorrentes de exceções à legislação urbana (1), os empreendedores privados financiariam o investimento público na transformação de determinada parte da cidade, objeto de operação. Em outras palavras: mediante a outorga onerosa de exceções à lei de uso e ocupação do solo, isto é, pela arrecadação das contrapartidas a serem pagas pelo empreendedor em troca dessas exceções, uma operação urbana deveria garantir recursos para custear intervenções de estruturação, qualificação e melhoria das áreas definidas como território de sua atuação. Entretanto, desde uma posição crítica, atenta aos modelos de produção e apropriação do capital fixo social urbano (2), parece claro e indispensável que as definições acima enunciadas passem a admitir uma ordem de precedência e subordinação entre as duas séries, de modo que, apesar de inseparavelmente complementares, a série correspondente ao setor privado venha condicionada e atrelada à série pública. Com isto não se conclui que aquela seja secundária relativamente a essa, mesmo por que ela a torna possível. Apenas ressalva que, no plano técnico, jurídico e financeiro de uma determinada operação urbana, os mecanismos e interesses referentes à concessão onerosa dos benefícios estariam submetidos a, ou melhor, inferidos dos objetivos de transformação física, social e ambiental urbana (no sentido das séries tenderem a uma unidade territorial coerente e plural, coletivamente reconhecível e apropriada). Talvez seja sob esta ótica – e, mesmo assim, dentro de certas condições – que uma dada operação urbana possa supor maior alcance urbanístico e social, i) fugindo da armadilha arrecadatória, da lógica tributarista e/ou especulativa que muitas vezes acabam se sobrepondo às decisões e interesses públicos; ii) garantindo a recuperação e distribuição da mais-valia gerada pelo próprio investimento público, e, assim, regulando distorções de valorização geradas por esses mesmos investimentos (3); iii) promovendo formas de ocupação mais intensa, qualificada e inclusiva do espaço urbano articuladas a medidas que racionalizem e democratizem a utilização das redes de infra-estrutura e equipamentos sociais. Procurando repercutir e prolongar essas posições, as operações urbanas, em São Paulo, ganham novas dimensões. A definição de quatro novas áreas – Butantã - Vila Sônia, Vila Maria - Campo de Marte, Vila Leopoldina-Jaguaré e Diagonal Sul –, como objeto de estudos e proposição, suscita uma linha de indagações e hipóteses de atuação que põem sob outra perspectiva (diversa, senão divergente, da até então dominante) o processo de formulação desse instrumento de política pública e desenvolvimento urbano. E isto tem a ver com as seguintes condições e escolhas:
Nesta linha de atuação, o resgate do papel antecipador do projeto urbano diz respeito à capacidade (que lhe é intrínseca) de pré-figurar e experimentar (de modo tecnicamente pertinente) hipóteses e alternativas de estruturação e configuração urbanas, propondo e avaliando formas e relações de compatibilidade e incompatibilidade, de proximidade e distância, de inclusão e exclusão, de agregação e conexão, de conjunção e disjunção dos materiais, sistemas, sujeitos e atividades. Mas, por isto mesmo, tal resgate significa também confiar ao projeto (ou plano-referência) a possibilidade de prever (e, assim, regular) a geração e distribuição dos valores posicionais e da mais valia urbana, quando não, por vias de cooperação ou associação, constituir matéria e fator de indução da atuação privada. Os textos que seguem, prenunciados e articulados por essa introdução, pretendem dar uma idéia geral das indagações, hipóteses, limites e proposições suscitadas pelo trabalho no campo das operações urbanas, realizado no período 2001/2004, dentro do Departamento de Projetos Urbanos da Secretaria Municipal de Planejamento Urbano da Prefeitura do Município de São Paulo (4). Seguindo uma certa ordem (cronológica e temática), e sempre desde o ponto de vista do urbanismo, esse conjunto de artigos vai do processo de reavaliação crítica das operações urbanas então vigentes na cidade (aqui focado no exemplo Faria Lima) até as proposições para a formulação de novas operações previstas no Plano Diretor Estratégico de 2002. Este itinerário inclui o esforço de construção de linhas analítico-propositivas, na tentativa de explicitar e sistematizar conceitos e instrumentos técnicos que nutriram e balizaram teórica e operativamente o trabalho (5). Como se sabe, a partir de 2001, as políticas urbanas em geral e os instrumentos urbanísticos em particular passaram a remeter a novos marcos jurídicos e institucionais, tanto de âmbito federal (Estatuto da Cidade, 2001) quanto, no caso específico da cidade de São Paulo, municipal (Plano Diretor Estratégico, 2002, e Planos Regionais Estratégicos, 2004). A rigor, tal remissão constitui ainda processo de aproximação, reconhecimento e experimentação das novas possibilidades, todavia não plenamente desveladas ou exploradas. Portanto, mas não só por isto, e mesmo que o ponto de partida já vá relativamente distante, os artigos seriados (abaixo acessíveis) estão longe de constituir um ponto de chegada. Antes, compõem uma espécie de relato intermediário, de mapa provisório, fragmentário e parcial (6), de experiências em curso, que tenta apontar alguns problemas da atuação urbanística na cidade contemporânea brasileira, sugerindo linhas (ou hipóteses) de desdobramento, prolongamento e, quem sabe, renovação dessa atuação. Esse relato-mapa vem traçado pela reunião e exposição de temas que, elaborados ao longo de percurso, resultam textos mais ou menos independentes entre si (o que não deixa, por isto mesmo, de provocar certa recorrência de informações). Notas 1
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